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AUTONOMIA
UNIVERSITÁRIA: BREVE HISTÓRIA E REDEFINIÇÕES ATUAIS(1)
BREVE HISTÓRIA O conceito de autonomia é possivelmente uma das marcas mais distintivas da instituição universitária. Na universidade medieval, tal princípio já se fazia presente através da ação das corporações de professores, na Universidade de Paris, ou de alunos, na Universidade de Bolonha, e “foi este saudável corporativismo que separou as nascentes instituições universitárias dos sistemas educacionais anteriores, assegurando-lhe a sobrevivência pós-medieval” (TRINDADE, 2003, p.260). Como todo conceito, a idéia de autonomia sofreu profundas inflexões ao longo dos tempos, mas o essencial, a idéia de auto-normação, é preservado na universidade renascentista, bem como na universidade estatal. Na impossibilidade de abordar os detalhes de todas as mudanças, acréscimos e reduções sofridas pelo conceito, interessa destacar a consolidação da universidade moderna européia e as influências que exerceram em boa parte do mundo. A universidade moderna resultou da emergência do Estado nacional, quando as ciências penetram mais agressivamente nestas instituições, trazendo-lhe novas problemáticas, que rompem com o formato tradicional da instituição e põem fim ao monopólio corporativo dos professores ou dos alunos. Nessa complexa conjuntura, dois grandes modelos emergiram – o desenvolvido na Universidade Imperial Napoleônica, na França, e o na Universidade Humboldtiana na Prússia –, tendo grande repercussão internacional. Na América Latina, a partir do início do século XIX, a maior influência adveio da concepção napoleônica de universidade, com suas faculdades isoladas e voltadas para a formação profissional, inspirando as novas instituições republicanas, bem como a reformulação das antigas instituições coloniais, de forma que o modelo humboldtiano, composto por research university, praticamente inexistia no continente até as primeiras décadas do século passado. De todo modo, em ambos os casos, a legitimidade da universidade moderna funda-se na conquista da idéia de autonomia do saber em face da religião e do Estado, portanto, na idéia de um reconhecimento guiado por sua própria lógica, por necessidades imanentes à instituição, seja na produção do conhecimento ou na sua transmissão. A experiência universitária brasileira apresenta fortes contrastes quando comparada à da América espanhola. Ela é bastante recente e, em 1918, quando os estudantes de Córdoba dirigiram-se “aos homens livres da América”, reivindicando a construção de uma “nova” universidade, o Brasil não dispunha ainda de nenhuma instituição universitária. Além disso, as universidades públicas brasileiras surgiram, a partir dos anos 20, por iniciativa direta do poder executivo federal e como órgãos do próprio Estado, mais precisamente, como órgãos da administração direta e, portanto, umbilicalmente subordinadas a este, em todos os aspectos da sua vida institucional. Assim, a despeito das inúmeras lutas levadas a cabo por diversos segmentos universitários, nunca se pôde exercer, no Brasil, a autonomia universitária de modo integral. A reforma levada a cabo pelo regime militar, consolidada na Lei nº 5540/68 e implantada de forma autoritária, sob a égide do Ato Institucional nº 5/68, aprofundou e radicalizou tendências previamente existentes em relação à escassa autonomia. No plano de ensino, normas e regulamentos chegavam a ponto de determinar os mínimos detalhes da organização curricular das instituições nacionais, ao mesmo tempo em que as pesquisas tornavam-se completamente dependentes de financiamento externo, sujeitas, portanto, a políticas de cuja formulação elas não participavam. Em decorrência, a autonomia universitária constituiu-se, durante o regime militar, numa bandeira que unia todas as diferentes correntes de pensamento do universo acadêmico brasileiro. Isso porque, ainda que a Lei nº 5540/68 determinasse a autonomia universitária, alguns de seus dispositivos restringiamna, como também o faziam os atos de exceção e a prática político-governamental de então (MANCEBO, 1998). Obviamente, naquele período histórico, no Brasil, as lutas pela autonomia universitária reportavam-se muito mais à independência política, à luta pela liberdade de expressão e pela pluralidade ideológica. Atualmente, de forma diversa, o aspecto do conceito de autonomia que tem sido mais enfatizado é a gestão financeira da universidade, ênfase que, na realidade, não é específica da universidade brasileira. Na sociedade contemporânea, o ideal de auto-organização da universidade e das suas funções – tanto a produção de conhecimento, quanto a sua transmissão – colide com as injunções das políticas científicas dos governos e com o alto custo de sua realização. Assim, as universidades, sua organização e manutenção tornaram-se questões eminentemente políticas, decisões dependentes do Estado e/ou do mercado.
Como preceito constitucional, a autonomia universitária só foi conquistada, no Brasil, em 1988. O artigo 207 da Constituição Federal dispõe que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”. Na área do direito público, “os doutrinadores contemporâneos são unânimes em definir autonomia como o poder de auto-normação exercitável nos limites impostos pelo ordenamento superior que lhe deu origem” (RANIERI, 1994, p. 22), significando, portanto, o direito de a universidade regular, com normas próprias, situações intencionalmente não alcançadas pela lei, tendo em vista garantir e proteger os interesses para os quais existe. Desse modo, conforme o constitucionalmente determinado, a universidade torna-se uma instituição normativa, produtora de direitos e obrigações, e o poder de autodeterminação a individualiza, bem como possibilita a auto-organização, em sua órbita de incidência (MANCEBO, 1998). Ao mesmo tempo, há limites impostos a essa liberdade. Primeiramente, na medida em que as normas criadas no âmbito da universidade não podem colidir com outros preceitos constitucionais; também não é possível auto-organização exclusivamente para a corporação ou para outros objetivos que não aqueles que se referem aos determinados para essa instituição: o ensino, a pesquisa e a extensão. O conceito de autonomia estabelece, portanto, certa tensão entre o específico e o geral. A vocação de autonomizar-se implica certa individualização e construção de um perfil próprio, singular e específico. Em contrapartida, este singular, passível de ser construído com a aplicação do preceito constitucional, sempre a remete aos vínculos necessários e possíveis de serem estabelecidos com a sociedade. Parece ser consenso, portanto, que o direito à autonomia não a libera de certa vinculação ou mesmo prestação de contas à sociedade. Daí a expressão, já bastante comum nos meios acadêmicos, de que autonomia não é soberania. No entanto, essa prerrogativa de direito constitucional, teoricamente auto-aplicável, vem sendo exercida de modo bastante limitado no país, pois a multiplicidade e superposição de leis e atos normativos que se sucedem, bem como a total imprevisão quanto ao repasse dos recursos financeiros, no que concerne às universidades públicas, impedem a sua efetivação nos aspectos didático-científico, administrativo e de gestão financeira e patrimonial. Além disso, o tema da autonomia, segundo o artigo 207 da Constituição Brasileira, diz respeito, evidentemente, a todas as universidades, sejam elas públicas ou privadas. No entanto, se isto parece razoavelmente compatível quando se trata da autonomia didático-científica, não se pode dizer o mesmo em relação à autonomia administrativa e de gestão financeira e patrimonial, preceitos que nas instituições privadas praticamente inexistem. A discussão da autonomia, pois, não pode se limitar à defesa de uma bandeira histórica ou de um atributo essencial ao conceito de universidade. Seu conteúdo concreto tem de ser examinado à luz das políticas governamentais, das novas relações que se tecem entre Estado, autonomia e financiamento, levando em consideração os interesses, não raramente contraditórios, dos diversos atores envolvidos. Sem querer dar qualquer antecedência ao tema, mas entendendo-o como muito importante para a compreensão da trama na qual a autonomia universitária encontra-se envolvida, desenvolveremos, a seguir, os interesses de um desses “atores”: o capital internacional, representado pelas agências multilaterais. A “AUTONOMIA” SOB A ÓTICA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS
Diante das transformações globais verificadas nos últimos anos, que dentre outros aspectos advoga a constituição de um mercado internacional de serviços educacionais, o debate sobre a autonomia ganha amplitude e passa a dizer respeito não apenas à organização administrativa e acadêmica das universidades, mas à concepção de instituição universitária, do sistema de educação superior e à própria soberania do país, que se está desenvolvendo no século XXI. Assim, a autonomia, enquanto um atributo essencial ao próprio conceito de universidade, sofreu profundas limitações nas últimas décadas em praticamente todos os campos do mundo, mas tais limitações assumem, por certo, tons de maior dramaticidade, quando se trata de regiões onde o preceito já se apresentava com pequena penetração no interior dos sistemas de educação superior, como é o caso de toda a América Latina. Um componente que tem desempenhado, nesta região, papel cada vez mais destacado, quando se trata da redução e limitação do conceito de autonomia, refere-se à adoção por diversos governos das “sugestões e receitas” desenvolvidas nos países ricos ou nos escritórios dos organismos financeiros multilaterais. No bojo dessas propostas de ordenação mais geral, à educação superior é destinado destacado papel nas mudanças, frente à importância que hoje desempenha na nova modalidade de acumulação de capital. Em muitos países, as “sugestões” dos organismos internacionais, particularmente as do Banco Mundial (1994, 1998, 2002), têm sido acatadas, diferindo de país para país, obviamente, na forma e intensidade com que são empregadas. Dentre outras, cabe destacar as seguintes análises, apresentadas, na última década, pelo Banco: 1) o entendimento de que o retorno dos investimentos (gastos) em educação superior é inferior ao que se poderia auferir caso fossem realizados na educação fundamental(3); 2) a análise de que as “tradicionais” universidades de pesquisa – no caso brasileiro, as que seguem o preceito da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão – são muito caras e pouco adequadas às necessidades dos países mais pobres ou em desenvolvimento; 3) a defesa de que as instituições de ensino superior devem ser geridas pela lógica da iniciativa privada, o que tem gerado um processo generalizado de privatização do sistema, seja pela redução do financiamento público para a educação superior; seja pela abertura do campo para a iniciativa de empresas comerciais de ensino; ou ainda – de forma indireta, mas nem por isso menos eficaz – pela introdução de mecanismos de administração e gerenciamento empresariais nas instituições públicas, com a busca de recursos junto ao mercado; 4) a indicação de que as instituições públicas diversifiquem suas fontes de financiamento, com a busca de recursos suplementares junto à iniciativa privada, a cobrança de taxas de matrícula e de mensalidades, com a formulação de contratos de pesquisa com empresas, a venda de serviços e consultoria, entre outras, formulando, assim, a educação superior como um bem privado e não como um direito do cidadão; 5) o incentivo à diferenciação institucional da carreira docente e dos salários, visando à garantia, como no mundo empresarial, da competitividade, eleita como categoria central da motivação e do progresso em todos os domínios da ação humana; 6) a recomendação para o “desenvolvimento do capital humano”, que indica explicitamente a necessidade de o Brasil “[...] promover reformas para facilitar a ampliação do setor privado; aumentar a autonomia financeira universitária [e não a de gestão financeira], reduzir os gastos públicos, [bem como] estimular investimentos estrangeiros na educação pós-secundária” (BANCO MUNDIAL, 2002, grifos nossos); 7) em síntese, há a indicação de que se redefina a função dos governos em relação à educação superior, no sentido de se contar com uma maior participação da iniciativa privada, criando políticas favoráveis ao desenvolvimento de instituições de ensino superior, tanto públicas como privadas. Como visto, a participação crescente do setor privado na educação superior é um dos eixos mais reforçados pelos organismos internacionais, e não é mero acaso que a Organização Mundial do Comércio (OMC) vem discutindo, pelo menos desde 1999, a regulamentação da educação como “serviço comercial”, com vistas a ampliar a participação do capital externo privado no setor de educação. Também nas Américas, desde 1994/1995, um conjunto de acordos vem dando contorno à Alca (Área de Livre Comércio das Américas), com objetivo semelhante, qual seja, o de criar uma área livre de barreiras ao comércio e ao investimento entre os países da região, aí incluídas as atividades educacionais. Uma das propostas é que sejam suspensas todas as limitações para que instituições de ensino estrangeiras abram filiais em outros países. A educação entraria para o rol de serviços que se pretende liberalizar, o que permitiria inclusive que professores estrangeiros atuassem fora de seus países. Se a liberação for aprovada, deixam de valer os parâmetros curriculares locais, pois seriam encarados como uma barreira comercial. As instituições estrangeiras teriam o direito de conceber a forma de ensino, os currículos e trabalhar com a sua visão do mundo. A transnacionalização das trocas universitárias é um processo antigo, aliás, quase matricial, porque visível desde o início nas universidades européias medievais (SANTOS, 2004, p. 18). Todavia, a intensificação dos intercâmbios universitários a que agora se assiste não é somente o desejável incremento da internacionalização do saber ou dos intercâmbios culturais e científicos entre universidades e pesquisadores de diversos países do mundo. Trata-se de uma nova transnacionalização, alimentada pela crise do capital no setor educacional e por sua busca de novos campos de exploração; pela ação dos organismos internacionais que tentam criar as condições necessárias para que esse movimento por novos mercados aconteça e para que haja subserviência de governos à lógica do capital. Portanto, trata-se de uma transnacionalização muito mais vasta que a anterior e, o que é mais importante, apoiada em uma lógica primeiramente mercantil. Nas observações de Ângela Siqueira (2003), estudiosa do tema, a educação, com as discussões em curso na OMC e na Alca, poderá de direito social transformar-se em uma mercadoria no setor terciário. Além disto, alertamos que tais acordos atentam contra a soberania de todos os países, em prol da hegemonia e poderes do Estado que quer se tornar planetário. Em síntese, encontra-se em curso um processo mundial de reconfiguração da educação superior que, obviamente, sofre variações de país para país, assim como de instituição para instituição, mas que vem operando um trânsito cada vez mais visível de um modelo universitário centrado na autonomia para um modelo centrado na heteronomia. Um modelo onde a subordinação a uma ordem imposta externamente se sobrepõe à agenda da autonomia, da autodeterminação e da liberdade acadêmica, de modo que, muitas universidades, nas últimas décadas, já vêm perdendo terreno na determinação de seus objetivos e propósitos e estariam sendo constrangidas a adequar grande parte de suas atividades às demandas do mercado, à agenda estatal e/ou à internacional (SGUISSARDI, 2002). A breve apresentação das pretensões internacionais em curso dá uma idéia do quanto esse diagnóstico poderá se aprofundar, a curto prazo, na direção de sistemas educacionais submissos e sem direções próprias. Por fim, é importante esclarecer que a alusão a “imposições externas” não diz respeito tão somente a agentes, mas à intromissão de interesses divorciados das funções próprias da universidade – o ensino, a pesquisa e a extensão. Do ponto de vista dos agentes, sabe-se que a reconfiguração em curso nos sistemas de educação superior, muito além de se apresentar como uma “imposição externa”, infelizmente, possui defensores e ativistas locais que dão conta de concretizar o ideário mercantil internacional – neoliberal – nas práticas cotidianas da universidade(4) . Mesmo que boa parte dessas propostas não tenha se realizado em sua plenitude e que incontáveis resistências tenham sido gestadas, através de movimentos coletivos e/ou de práticas cotidianas, cabe salientar que a reestruturação universitária que toma corpo, nos últimos anos, a partir de definições internacionais, nacionais e até locais, além de questionar a autonomia e desafiar o caráter público das universidades, redefine a função social que estas instituições exercem (ou deveriam exercer) em uma sociedade democrática.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BANCO MUNDIAL. La enseñanza superior: las lecciones derivadas de la experiencia. Washington: BIRD/Banco Mundial, 1994. BANCO MUNDIAL. The financing and management of higher education: a status report on worldwide reforms. Washington: World Bank, 1998. BANCO MUNDIAL. Summary of human capital policy recommendations in Brazil: the new growth agenda. Washington: World Bank, 2002. MANCEBO, Deise. “Autonomia universitária: reformas propostas e resistência cultural”. In: Universidade e Sociedade. Brasília, v. 8, n. 15, 1998, pp.51-59. RANIERI, Nina. Autonomia universitária: as universidades públicas e a Constituição Federal de 1988. São Paulo: EdUSP, 1994. SANTOS, Boaventura de Souza. Universidade no século XXI: para uma reforma democrática e emancipatória da universidade. São Paulo: Cortez Editora, 2004. SIQUEIRA, Ângela. “A regulamentação do enfoque comercial no setor educacional via OMC/GATS”. In: III Seminário Nacional Educação & Poder: tensões de um país em mudança. Niterói/UFF/Programa de Pós-Graduação em Educação. De 3 a 5 de setembro de 2003 (mimeo). SGUISSARDI, Valdemar. “Educação superior no limiar do novo século: traços internacionais e marcas domésticas”. In: Revista Diálogo Educacional. Curitiba, v. 3, n. 7, Set. Dez. de 2002, pp.121-144. TRINDADE, Hélgio. “As metáforas da crise: da ‘universidade em ruínas’ às ‘universidades na penumbra’ na América Latina”. In: GENTILI, Pablo (org.). Universidades na penumbra: neoliberalismo e reestruturação universitária. São Paulo: Cortez, 2001, pp. 13-44. TRINDADE, Hélgio. “A urgência da autonomia universitária”. In: MORHY, Lauro (org.). Universidade em questão. Brasília: Editora UnB, 2003, pp. 259-273.
NOTAS (1) Parte substancial deste texto foi extraída do artigo “A autonomia na reforma universitária”, de mesma autoria, encomendado pelo Inep em 2004, mas não publicado até os dias atuais. (2) Professora Titular do Instituto de Psicologia da Uerj, desenvolvendo atividades de pesquisa e docência no Programa de Políticas Públicas e Formação Humana (PPFH) e no Programa de Psicologia Social (PGPS) da mesma universidade. E-mail: mancebo@uerj.br. (3) Tal análise é explicitamente modificada no documento “The financing and management of higher education: a status report on worldwide reforms”, publicado pelo Banco, em 1998. No entanto, antes de se comemorar, deve-se levar em conta as circunstâncias de elaboração e divulgação desse texto: primeiramente, o interesse, naquele momento, de aderir a algumas teses da Unesco; depois, a oportunidade política de amenizar seus posicionamentos, alvos de muitas críticas. Além disso, a leitura atenta do documento mostra que, apesar de algumas mudanças na linguagem, o Banco permanece defendendo o estabelecimento de um sistema estratificado em termos de criação, acesso e disseminação do conhecimento. “Países e indivíduos com renda superior deveriam produzir e ter acesso a conhecimento de alta qualidade, enquanto que os de baixa renda deveriam assimilar a produção. Essa é a divisão social e econômica do saber proposta pelo Banco: os de baixa renda têm que se especializar na ‘capacidade de aceder e assimilar o conhecimento novo’” (TRINDADE, 2001, p. 34). (4) No próprio Anteprojeto de Lei da Reforma da Educação Superior, em tramitação no país, está previsto o estabelecimento de parcerias com as instituições estrangeiras. Ele autoriza uma participação de até 30% de capital estrangeiro (artigo 13, §4) do capital total e do capital votante das entidades mantenedoras das instituições de ensino superior, quando constituídas sob a forma de sociedade com finalidade lucrativa. Estabelece, assim, o princípio segundo o qual a educação superior no Brasil pode contar com investimentos estrangeiros e já cria parte da “segurança jurídica” que os empreendedores tanto reivindicam nos Tratados de Livre Comércio.
Fonte: Revista Advir nº 20, páginas 19-23. |